主動應對 平穩(wěn)過渡

—深度解讀消防設(shè)計審查驗收職責劃轉(zhuǎn)

??2019年3月27日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、應急管理部聯(lián)合發(fā)出通知，建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收職責向住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門移交。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門承接建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收職責，如何創(chuàng)新監(jiān)管方式，強化源頭治理，加強事中事后監(jiān)管，推動行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，需要因地制宜，提高效能。

??深化“放管服”改革，破解消防驗收難題

??消防救援機構(gòu)履行建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收職責，是自1997年3月1日由公安部《建筑工程消防監(jiān)督審核管理規(guī)定》（公安部令第30號）頒布實施開始的，部門規(guī)章確定了公安消防監(jiān)督機構(gòu)履行建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收職責。1998年9月1日施行的《中華人民共和國消防法》進一步明確，公安消防機構(gòu)履行建筑工程消防設(shè)計審核、建筑工程竣工消防驗收兩項職責。2008年10月28日，新修訂的《中華人民共和國消防法》將建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收職責設(shè)定為行政許可和備案抽查兩類，即建設(shè)工程消防設(shè)計審核和建設(shè)工程消防驗收，建設(shè)工程消防設(shè)計備案、建設(shè)工程竣工消防備案以及相應的抽查職責?！豆膊拷ㄔO(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》規(guī)定實施建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收職責的具體辦法。

??22年來，消防救援機構(gòu)履行建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收職責，對提高建筑防火能力起到了非常重要的積極作用。隨著經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展，現(xiàn)役體制執(zhí)法的弊端逐漸顯現(xiàn)，加上消防技術(shù)標準頻繁修改，以及相關(guān)部門職能重疊交叉等問題，使得消防設(shè)計審查驗收方面的矛盾逐漸積累到了一定程度。在今年全國兩會上，甚至有全國政協(xié)委員訴苦消防驗收是最難辦的工程審批手續(xù)。改革消防設(shè)計審查驗收，提高執(zhí)法水平和服務能力的呼聲越來越高。

??劃轉(zhuǎn)建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收職責是消防執(zhí)法改革的重要內(nèi)容，要把劃轉(zhuǎn)建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收職責放到深化機構(gòu)改革中，構(gòu)建起職責明確、依法行政的政府治理體系，增強政府公信力和執(zhí)行力，加快建設(shè)人民滿意的服務型政府的大背景下看待，一方面是適應激發(fā)市場主體活力，著力優(yōu)化營商環(huán)境，深化“放管服”改革，降低制度性交易成本，下硬功夫打造好發(fā)展軟環(huán)境的大局；另一方面是適應健全國家應急體系，提高防災減災救災能力，加強安全生產(chǎn)，防范、遏制重特大事故的戰(zhàn)略部署。

??2018年3月21日，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，將原公安部的消防管理職責及其他部門的職責整合，組建應急管理部，作為國務院組成部門。方案提出，公安消防部隊轉(zhuǎn)制后，作為綜合性常備應急骨干力量，由應急管理部管理。應急管理部的三定方案和改革框架，確定了建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收改革思路就是劃轉(zhuǎn)職責，只是在接下來的實施過程里是全部劃轉(zhuǎn)還是部分移交，各方研判略有不同。

??其實，建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收職責全部劃轉(zhuǎn)，之前已顯端倪。2018年9月13日公布的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關(guān)于調(diào)整住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部職責機構(gòu)編制的通知》就已經(jīng)明確，將公安部指導建設(shè)工程消防設(shè)計審查職責劃入住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，涉及消防部隊相關(guān)人員編制的劃轉(zhuǎn)待轉(zhuǎn)隸后另行核定。

??2019年3月19日，中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過了《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》。之后，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、應急管理部聯(lián)合發(fā)出通知，部署移交建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收職責工作，說明消防執(zhí)法改革已經(jīng)進入具體實施階段。建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收職責移交承接，絕不是簡單地將職責劃轉(zhuǎn)移交，而是直接涉及到政府職能轉(zhuǎn)變，深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境等的大事件，將會對監(jiān)督執(zhí)法、監(jiān)管方式、資質(zhì)許可、法律法規(guī)、技術(shù)標準、市場主體及其從業(yè)人員產(chǎn)生深遠影響。

??服從機構(gòu)改革大局，利于政府職能轉(zhuǎn)變

??移交后，消防救援機構(gòu)應急救援的主業(yè)將更加突出，有助于國家應急能力體系建設(shè)。按照深化國家機構(gòu)改革的總體部署，應急管理改革重點是構(gòu)建國家應急能力體系，形成新時代中國特色應急管理組織體制。消防救援機構(gòu)承擔著滅火救援和其他應急救援工作，是應急救援主力軍和國家隊。移交建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收職責，是落實深化簡政放權(quán)、堅決破除各種不合理的門檻和限制改革要求的具體舉措，有助于集中精力健全國家綜合性消防救援隊伍，加快建設(shè)災害事故防范救援能力體系，適應從“單一災種”向“全災種”應對全面轉(zhuǎn)型的需要。

??移交后，將建立全新的消防監(jiān)督管理體系，應急管理部門及其消防救援機構(gòu)執(zhí)法重點會放在社會消防安全主體責任落實方面。部分違法行為行政處罰權(quán)也隨之移交，如對于未經(jīng)消防設(shè)計審查施工、未經(jīng)驗收擅自施工的違法行為，應急管理部門及其消防救援機構(gòu)不能自行處理，應當依法移交住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門。

??各級住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門承接后，毋庸置疑的是增加了消防責任。除按照《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)消防安全責任制實施辦法的通知》（國辦發(fā)〔2017〕87號）第十三條（六）項，負責依法督促建設(shè)工程責任單位加強對房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)的安全管理，在組織制定工程建設(shè)規(guī)范以及推廣新技術(shù)、新材料、新工藝時，應充分考慮消防安全因素，滿足有關(guān)消防安全性能及要求外，還將承擔依法實施建設(shè)工程消防設(shè)計審核、消防驗收的職責。一旦出現(xiàn)第二十七條規(guī)定的工作不力、失職瀆職情形，責任單位依法承擔相關(guān)法律責任。

??住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門承接后，將加快落實工程建設(shè)項目審批制度改革各項要求，有助于實現(xiàn)2019年上半年全國工程建設(shè)項目審批時間壓縮至120個工作日以內(nèi)的改革目標。按照《國務院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》（國辦發(fā)〔2019〕11號）部署，對工程建設(shè)項目審批制度改革覆蓋工程建設(shè)項目審批全過程。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門不會簡單復制原有做法，會按照工程建設(shè)項目審批“四統(tǒng)一”要求實施消防設(shè)計審查驗收，原有審批程序?qū)p少環(huán)節(jié)，審批時限大幅縮短。

??住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門承接后，消防設(shè)計審查驗收范圍大幅縮小。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門將根據(jù)改革需要和部門職能特點，合理確定需要進行建設(shè)工程消防設(shè)計審查的特殊工程范圍以及消防申請消防驗收的建設(shè)工程范圍。公安部《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》第十三條、第十四條規(guī)定的審查驗收范圍大幅縮小，對不涉及重大消防安全的一般工程項目，繼續(xù)進行消防設(shè)計審查驗收可能性不大。消防備案抽查，通過實行告知承諾制予以取代。按照合法、精簡、效能的原則，簡化消防設(shè)計審查驗收審批的前置條件和證明文件，除已取消的消防產(chǎn)品合格證明外，消防設(shè)施檢測合格證明文件和相關(guān)身份資質(zhì)證件，也將通過落實施工質(zhì)量保修合同責任，實行告知承諾制，或者以政府部門間信息共享，內(nèi)部核查以及網(wǎng)絡核驗等方式替代。

??住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門承接后，采用事中事后監(jiān)管模式，以“雙隨機、一公開”監(jiān)管為基本手段。施工許可階段將由施工圖審查機構(gòu)或者政府指定的其他機構(gòu)進行建設(shè)工程消防設(shè)計審查，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門對其設(shè)計審查行為進行監(jiān)督檢查和行政處罰，并將監(jiān)督檢查結(jié)果向社會公布。

??2018年12月29日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布關(guān)于修改《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計文件審查管理辦法》的決定?！斗课萁ㄖ褪姓A(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計文件審查管理辦法》（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第13號）第十一條審查機構(gòu)應當在施工圖審查內(nèi)容里增加消防安全性的內(nèi)容。在第十九條增加一款，作為第三款“涉及消防安全性、人防工程（不含人防指揮工程）防護安全性的，由縣級以上人民政府有關(guān)部門按照職責分工實施監(jiān)督檢查和行政處罰，并將監(jiān)督檢查結(jié)果向社會公布。“上述修改與建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收職責劃轉(zhuǎn)移交是有著密切聯(lián)系的。竣工驗收階段，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門作為牽頭部門，會按照《國務院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》，將消防驗收與規(guī)劃、土地、人防、檔案等事項限時聯(lián)合驗收，統(tǒng)一竣工驗收圖紙和驗收標準，統(tǒng)一出具驗收意見。

??精簡優(yōu)化技術(shù)標準，利于理順工作機制

??按照《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于國務院機構(gòu)改革涉及法律規(guī)定的行政機關(guān)職責調(diào)整問題的決定》，建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收職責劃轉(zhuǎn)后，雖然住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門可以暫時執(zhí)行《中華人民共和國消防法》，但畢竟不能完全適應改革后的建設(shè)行政管理。因此，在《消防法》及配套部門規(guī)章進行立改廢的同時，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門也要開展《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》以及《建筑工程施工許可管理辦法》修改工作，鞏固改革成果，理順工作機制。

??整合精簡國家工程建設(shè)消防技術(shù)標準雖任務艱巨，但勢在必行。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部是國家工程建設(shè)標準的主管部門，建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收職責移交后，消防技術(shù)標準主管部門將同時變更為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。據(jù)不完全統(tǒng)計，現(xiàn)行各類國家工程建設(shè)消防技術(shù)標準超過100多項，還有數(shù)量不菲的部門和地方自行設(shè)定的強制性行業(yè)標準和地方標準，數(shù)量眾多，紛繁復雜。由于各種各樣的原因，標準存在著交叉重復矛盾、技術(shù)指標不一致甚至沖突的問題。目前，工程通用規(guī)范《建筑防火通用規(guī)范》《消防設(shè)施通用規(guī)范》即將完成。按照新修訂《中華人民共和國標準化法》規(guī)定，以及《國務院關(guān)于印發(fā)深化標準化工作改革方案的通知》改革強制性標準，構(gòu)建我國全文強制性工程建設(shè)規(guī)范體系要求，整合精簡以《建筑設(shè)計防火規(guī)范》等為代表的消防技術(shù)標準，要下大力氣，耗費長時間。作為工程建設(shè)標準的主管部門，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部需要統(tǒng)籌安排，確保消防技術(shù)標準繼續(xù)發(fā)揮服務建筑防火的技術(shù)支撐作用。

??市場主體及從業(yè)人員需主動應對、平穩(wěn)過渡

??建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收職責移交住建部門，減少了工程建設(shè)審批部門和審批環(huán)節(jié)，縮短了審批時間。工程建設(shè)項目的建設(shè)、設(shè)計、施工單位，省工期降成本提效率，是最大的受益者，有利于激發(fā)建筑市場主體活力和投資環(huán)境的改善，自不必多言。

??結(jié)合深化“放管服”改革，消防設(shè)施工程專業(yè)承包企業(yè)資質(zhì)將納入住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門改革資質(zhì)管理，簡化資質(zhì)標準的整體工作當中消除了門檻和條條框框，加上互聯(lián)網(wǎng)+、智慧消防、物聯(lián)網(wǎng)、5G等新科技的轉(zhuǎn)化吸收，消防行業(yè)將迎來一次大發(fā)展機遇。

??但是，消防技術(shù)服務機構(gòu)及其從業(yè)人員卻沒有那么樂觀，甚至可能面臨著尷尬。按照《中華人民共和國消防法》和公安部《社會消防技術(shù)服務管理規(guī)定》，消防技術(shù)服務機構(gòu)包括消防設(shè)施維護保養(yǎng)檢測機構(gòu)和消防安全評估機構(gòu)。消防設(shè)施維護保養(yǎng)檢測機構(gòu)主要從事建筑消防設(shè)施檢測、維修、保養(yǎng)活動。建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收職責劃轉(zhuǎn)后，作為消防工程建設(shè)的相關(guān)行業(yè)，勢必受到影響。

??一是消防技術(shù)服務機構(gòu)監(jiān)管主體處于不明確狀態(tài)。按照《中華人民共和國消防法》和公安部《社會消防技術(shù)服務管理規(guī)定》（公安部令第129號），消防技術(shù)服務機構(gòu)資質(zhì)許可和監(jiān)督管理主體為公安機關(guān)消防機構(gòu)。但是應急管理部于2019年3月20日發(fā)布了《安全評價檢測檢驗機構(gòu)管理辦法》（應急管理部令第1號），其中的安全評價檢測檢驗機構(gòu)不包括消防設(shè)施維護保養(yǎng)檢測機構(gòu)和消防安全評估機構(gòu)。建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收職責移交住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門后，對于消防設(shè)施維護保養(yǎng)檢測機構(gòu)而言，應急管理部及其消防救援機構(gòu)缺乏繼續(xù)監(jiān)管的依據(jù)。同時，將消防安全評估和消防安全管理技術(shù)服務交由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門管理也沒有明確的法律依據(jù)，消防技術(shù)服務機構(gòu)的處境十分尷尬。建筑消防設(shè)施的日常檢測維護保養(yǎng)，涉及城鎮(zhèn)房屋安全管理，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門對此是負有指導管理職責的，需要今后制定出臺相應管理辦法，明確如何監(jiān)管建筑消防設(shè)施日常檢測維護保養(yǎng)行為。

??二是消防設(shè)施檢測機構(gòu)未來市場定位不明。工程建設(shè)項目審批制度改革同時也覆蓋中介服務。取消消防設(shè)施檢測合格證明文件作為消防驗收的證明文件，符合合法、精簡、效能的原則。建設(shè)單位通過建設(shè)工程施工合同，可以起到約束消防設(shè)施施工單位提高施工質(zhì)量，履行至少1年質(zhì)保義務的效果。消防設(shè)施檢測機構(gòu)未來在工程建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮什么樣的作用，將完全交給市場來決定。

??三是注冊消防工程師群體發(fā)展出路需要關(guān)注。按照公安部《社會消防技術(shù)服務管理規(guī)定》和《注冊消防工程師管理規(guī)定》，注冊消防工程師絕大多數(shù)是消防設(shè)施維護保養(yǎng)檢測、消防安全評估等消防技術(shù)服務機構(gòu)的從業(yè)人員。注冊消防工程師是新興的職業(yè)，2015年國家才舉辦首次一級注冊消防工程師資格統(tǒng)一考試?？荚嚧缶V中，建筑防火和消防技術(shù)標準的內(nèi)容占相當大的比重。設(shè)立注冊消防工程師制度時，重點參考了注冊安全工程師，但是《注冊安全工程師分類管理辦法》第三條，明確規(guī)定注冊安全工程師專業(yè)類別不包括消防安全類。注冊消防工程師的尷尬處境與消防技術(shù)服務機構(gòu)類似，是其執(zhí)業(yè)范圍從屬于工程建設(shè)領(lǐng)域特性所決定的。如果注冊安全工程師不增設(shè)消防安全的專業(yè)類別，注冊消防工程師是否繼續(xù)單獨存在，存在不確定性。因此，相關(guān)主管部門應對這一群體的發(fā)展出路予以考慮，盡早確定。

??防止審批工作出現(xiàn)空檔

??目前的當務之急，是防止移交承接期內(nèi)審批工作出現(xiàn)空擋，致使企業(yè)無處申報審批，發(fā)生延誤期限問題。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門和消防救援機構(gòu)應當做好過渡期內(nèi)相關(guān)工作。

??建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收職責移交之前，由于國家工程建設(shè)消防技術(shù)標準的修改相對頻繁，消防救援機構(gòu)對已經(jīng)通過消防驗收的建筑，引用修改后消防技術(shù)標準，確定為重大隱患要求整改的現(xiàn)象屢見不鮮。公安部新起草發(fā)布的《重大火災隱患判定標準》（GB35181-2017）中，部分判定要素是以國家工程建設(shè)消防技術(shù)標準為依據(jù)。建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收職責移交后，業(yè)主和管理、使用單位等利害關(guān)系人，對消防救援機構(gòu)判定重大火災隱患提出異議，涉及國家工程建設(shè)標準理解與適用問題的，消防救援機構(gòu)應當主動征求國家工程建設(shè)標準的主管部門意見，防止同一部技術(shù)標準出現(xiàn)不同適用結(jié)果的現(xiàn)象發(fā)生。

??為了便于應急管理部門及其消防救援機構(gòu)開展消防監(jiān)督和防火滅火工作，雖然住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、應急管理部聯(lián)合通知里專門提出，建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收職責移交完成后，各地住建部門或者其他負責建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收工作的部門應當與消防救援機構(gòu)共享建筑總平面、建筑平面、消防設(shè)施系統(tǒng)圖等與消防安全檢查和滅火救援有關(guān)的圖紙、資料，以及消防驗收結(jié)果等信息；但是，必須清醒地意識到實施起來的難度，即使在未移交前，無論是出于消防監(jiān)督執(zhí)法還是火災撲救的需要，在消防救援機構(gòu)內(nèi)部能夠及時全面獲取上述相關(guān)圖紙資料和信息也是不容易做到的。因此，對于信息共享和協(xié)同聯(lián)動，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門和應急管理部及其消防救援機構(gòu)必須共同協(xié)作，借助先進科學技術(shù)手段，才可建立起可靠的信息共享機制。